切實(shí)踐行法治精神 依法依規(guī)深化改革
編輯導(dǎo)讀：
由國家新聞出版廣電總局政策法制司主辦、中國新聞出版報社承辦的2014全國新聞出版（版權(quán)）普法和法制征文活動日前結(jié)束?；顒庸彩盏酵陡灏儆嗉u審委員會經(jīng)過慎重評審，評選出一等獎5篇、二等獎10篇、三等獎15篇。這些征文從不同角度對新聞出版（版權(quán)）依法行政作了深入思考。現(xiàn)特摘發(fā)5篇一等獎?wù)魑淖髌?，以期?編者按 由國家新聞出版廣電總局政策法制司主辦、中國新聞出版報社承辦的2014全國新聞出版（版權(quán)）普法和法制征文活動日前結(jié)束?；顒庸彩盏酵陡灏儆嗉?，評審委員會經(jīng)過慎重評審，評選出一等獎5篇、二等獎10篇、三等獎15篇。這些征文從不同角度對新聞出版（版權(quán)）依法行政作了深入思考?，F(xiàn)特摘發(fā)5篇一等獎?wù)魑淖髌?，以期對行業(yè)法治化、制度化建設(shè)有所啟迪和借鑒。
依法行政是執(zhí)法工作生命線
蔡斐
依法行政是建設(shè)法治政府、落實(shí)依法治國的有效路徑，是規(guī)范執(zhí)法行為、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督的基本要求。這對于當(dāng)下解決新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法工作“失之于寬、失之于軟、失之于范、失之于表”的問題有著生命線般的重要意義。
于“失之于寬”而言，依法行政要求新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法工作必須將行政權(quán)力納入到法治的體系中運(yùn)行。目前，中國特色新聞出版（版權(quán)）法律體系已基本建立，執(zhí)法工作邁入了有法可依的新階段。但寬松的執(zhí)法現(xiàn)實(shí)卻讓法律體系未能發(fā)揮應(yīng)有價值。究其原因，一是依法行政的意識不到位，懈怠于思想，或滯后于行動，對法律的認(rèn)識只是停留在字面；二是以寬松的地方政策替代嚴(yán)格的法律法規(guī)，地方主義思想嚴(yán)重，對法律法規(guī)的統(tǒng)一性缺乏清醒認(rèn)識；三是執(zhí)法自由裁量權(quán)適用不當(dāng)，出現(xiàn)“以罰代管”乃至“只罰不管”的現(xiàn)象。
對此，筆者認(rèn)為，新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法工作人員要牢固樹立不行政是不作為、不依法是亂作為的理念；破除狹隘的地方主義頑疾，在行政執(zhí)法過程中深入貫徹法律法規(guī)的統(tǒng)一性、有效性、嚴(yán)肅性；對違法行為、種類和幅度在配套規(guī)定中予以具體化，進(jìn)而落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。
于“失之于軟”而言，依法行政要求新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法工作必須將行政權(quán)力貫徹到法治的剛性中運(yùn)行。剛性是法治的靈魂和基礎(chǔ)。否則，再健全完善的法律條文執(zhí)行起來都會軟弱無力。
對此，新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員一方面要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法律法規(guī)，不容許任何一個違法亂紀(jì)者可以不受懲罰而逍遙法外，切實(shí)維護(hù)法律法規(guī)的權(quán)威；另一方面，要加大新聞出版（版權(quán)）行政執(zhí)法監(jiān)督力度，嚴(yán)格根據(jù)法律規(guī)定來檢驗(yàn)、考察判斷執(zhí)法行為是否依法進(jìn)行，是否出現(xiàn)偏差，并及時有效地糾正這些偏差，使執(zhí)法工作回到正常的運(yùn)行軌道。
于“失之于范”而言，依法行政要求新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法工作必須將行政權(quán)力體現(xiàn)到法治的示范中運(yùn)行。這里的“范”可以作兩層理解：一是指執(zhí)法工作的失范，如前述指出的執(zhí)法不作為、亂作為，這是對規(guī)范執(zhí)法的背離；二是指執(zhí)法工作“失之于示范”。執(zhí)法工作不僅要保證新聞出版（版權(quán)）事業(yè)在法治的框架下發(fā)展進(jìn)步，還要積極展示執(zhí)法工作本身，提高社會認(rèn)可度，擴(kuò)大工作影響力。
對此，廣大新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員既要切實(shí)做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，更要適應(yīng)社會媒介化的趨勢，通過各種媒介手段（如部門網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信）推動政務(wù)公開，如公開裁量標(biāo)準(zhǔn)、違法案例警示、宣傳守法榜樣、發(fā)布典型案例，以教育和引領(lǐng)廣大人民群眾對新聞出版（版權(quán)）法律法規(guī)的普遍遵守和自覺實(shí)踐。
于“失之于表”而言，依法行政要求新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法工作必須將行政權(quán)力融入法治的精神中運(yùn)行，以法治思維看待問題、以法治方式處理問題，著力在更高層次、更寬領(lǐng)域，更為系統(tǒng)、更加有效地深入推進(jìn)依法行政。
對此，新聞出版（版權(quán)）執(zhí)法要進(jìn)一步把行政執(zhí)法權(quán)的行使納入現(xiàn)代法治的框架，在對其運(yùn)行強(qiáng)調(diào)法律、比例、程序、制約、救濟(jì)等法治原則的基礎(chǔ)上，培養(yǎng)社會主義法治精神，重視行政相對人的能動作用，真正把行政執(zhí)法權(quán)落到實(shí)處，落到長遠(yuǎn)處，為人民掌好權(quán)、用好權(quán)。
（作者單位：西南政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院）
試論新聞出版行業(yè)立法現(xiàn)狀
劉殿國
在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，新聞出版（版權(quán)）領(lǐng)域的法律法規(guī)基本分為三個層次，法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。其中部分行政法規(guī)施行較早，部門規(guī)章中大多數(shù)也制定日期久遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)說有些行政法規(guī)和部門規(guī)章都已經(jīng)不能滿足快速發(fā)展的新聞出版（版權(quán)）市場的需要。
具體來說，現(xiàn)在的新聞出版法規(guī)存在以下問題。
一是定義不夠科學(xué)，如《出版管理?xiàng)l例》對出版物、出版單位的定義均使用的是列舉式，雖然通俗易懂，但列舉式定義最大的缺點(diǎn)是涵蓋范圍有限，一旦有新興事物出現(xiàn)，則無法確定是否屬于該定義范疇；另外，定義不統(tǒng)一也是存在的問題，如什么是出版物，《出版管理?xiàng)l例》和《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》的界定就不一致。定義的不一致會產(chǎn)生歧義，導(dǎo)致理解的差異。
二是行業(yè)準(zhǔn)入和執(zhí)法門檻過高。行業(yè)準(zhǔn)入門檻過高易造成的后果之一是大量無證經(jīng)營行為的存在，進(jìn)而可能導(dǎo)致在日常管理中反而容易失去規(guī)章的嚴(yán)肅性與規(guī)范性。而執(zhí)法門檻過高，既降低了基層執(zhí)法部門的積極性，也不利于行業(yè)的全面監(jiān)管。
三是處罰標(biāo)準(zhǔn)過高。一方面可能導(dǎo)致實(shí)際操作很難執(zhí)行；另一方面，對于違法情節(jié)比較輕的經(jīng)營者，執(zhí)法人員沒有可以從輕處罰的選擇余地。
四是裁量權(quán)過于寬泛。部分規(guī)定中罰款額差距巨大，可能導(dǎo)致執(zhí)法者裁量權(quán)過大，有違執(zhí)法公平。
針對以上存在的問題，筆者以為，應(yīng)該從以下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)。首先，進(jìn)一步梳理有關(guān)法律法規(guī)以及部門規(guī)章。對2010年以前頒布的部門規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行梳理，對于一些已經(jīng)不符合時代需要的條文進(jìn)行修訂或者廢止。
其次，降低準(zhǔn)入門檻，下放執(zhí)法權(quán)限。降低一些行業(yè)的準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)造更寬松的市場環(huán)境。下放執(zhí)法權(quán)限，將更多的執(zhí)法權(quán)限下放到基層部門，便于監(jiān)管。
再次，統(tǒng)一專業(yè)術(shù)語和標(biāo)準(zhǔn)。在專業(yè)術(shù)語概念上綜合使用概括式和列舉式互補(bǔ)；統(tǒng)一專業(yè)術(shù)語定義，以“出版物”為例，在所有的相關(guān)法規(guī)規(guī)章中，對于同一專業(yè)術(shù)語給予統(tǒng)一定義，以免引起歧義；制定統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有些標(biāo)準(zhǔn)在法規(guī)中不方便具體表述的，可以制定相關(guān)規(guī)范性文件對有關(guān)定義給予精確釋義，以利于基層執(zhí)法工作者操作。
最后，要細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)，特別是行政法規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范自由裁量權(quán)，以便基層執(zhí)法人員具體操作。規(guī)范自由裁量權(quán)，避免出現(xiàn)自由裁量權(quán)空間過大，以便在制度上限制執(zhí)法不公現(xiàn)象的發(fā)生。
（作者單位：黑龍江省大慶市文化廣電新聞出版局）
淺談行政審批改革的問題與對策
趙學(xué)政
從簡政放權(quán)視角看，新聞出版行政審批制度改革取得的成效有目共睹，不必贅述，但仍然存在一些問題，值得我們思考。本文圍繞問題與對策，對新聞出版行政審批制度改革作初步探討。
問題：四“不”
立法跟進(jìn)不及時。從設(shè)立依據(jù)看，行政法規(guī)修訂相對滯后。從實(shí)施依據(jù)看，部門規(guī)章配套功能仍有缺憾。部分規(guī)章不明確，以致一些行政審批項(xiàng)目實(shí)施條件、申報材料無依據(jù)支撐。
項(xiàng)目清理不到位。具體可從以下四對關(guān)系進(jìn)行分析：中央與地方清理不均衡、清理質(zhì)量與數(shù)量不對等、實(shí)質(zhì)與形式清理并存、清理標(biāo)準(zhǔn)與工作實(shí)際相脫離。
關(guān)聯(lián)改革不同步。對新聞出版領(lǐng)域?qū)嵭?ldquo;先照后證”制度研究不夠深入，對年檢年審制度改革回應(yīng)相對緩慢。
后續(xù)監(jiān)管關(guān)注不足。行政審批項(xiàng)目大幅縮減后，就如何有效加強(qiáng)監(jiān)管，國家新聞出版廣電總局出臺了多個規(guī)范性文件，各省（區(qū)、市）也進(jìn)行了探索實(shí)踐，但執(zhí)行中仍有缺憾：個別措施剛性過強(qiáng)，有變相審批之嫌；監(jiān)管措施有限，有名不副實(shí)之慮。
對策：“一體二翼”
“一體”即以頂層設(shè)計為基，堅持中央為主導(dǎo)、地方為輔助的清理模式。凡由行政法規(guī)、國務(wù)院決定設(shè)定的行政審批項(xiàng)目，不論審批層級，宜由總局提出清理意見并報國務(wù)院公布實(shí)施，以解決地方清理標(biāo)準(zhǔn)不一、存廢各異現(xiàn)象。地方政府僅就地方立法設(shè)定的審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，對無權(quán)處分的事項(xiàng)，應(yīng)按程序向有權(quán)機(jī)關(guān)提出建議。堅持審批項(xiàng)目與法規(guī)文件清理同步推進(jìn)。建議總局啟動相關(guān)規(guī)章修訂程序，并建立規(guī)范性文件有效期制度。
“二翼”之一：規(guī)范審批配置。在宏觀層面上，需認(rèn)真對待政府、市場、社會之間的關(guān)系。對宜由下級部門或行業(yè)協(xié)會承辦的可考慮下放或劃轉(zhuǎn)。另外，需重視行政審批關(guān)聯(lián)事項(xiàng)：多次審批項(xiàng)目如確需保留初審程序，建議納入行政法規(guī)；年度核驗(yàn)項(xiàng)目建議適時調(diào)整為報告公示制度。在微觀層面上，需合理劃分審批事項(xiàng)。對于印刷領(lǐng)域，建議重新厘定審批權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)。目前，出版物印刷企業(yè)、數(shù)字印刷企業(yè)和外資印刷企業(yè)由省級政府部門審批，按照三重標(biāo)準(zhǔn)交叉競合劃分審批層級的做法不夠科學(xué)，至少將數(shù)字印刷作為標(biāo)準(zhǔn)有些不夠理性。對于發(fā)行領(lǐng)域，建議考慮整合批發(fā)、零售單位審批。根據(jù)發(fā)行對象分別實(shí)行許可管理，實(shí)踐意義甚微，建議合并為發(fā)行單位設(shè)立審批。對于出版領(lǐng)域，建議完善總量、結(jié)構(gòu)、布局規(guī)劃、主管主辦單位標(biāo)準(zhǔn)等審批條件。
“二翼”之二：健全保障機(jī)制。建立行政審批評估機(jī)制，除設(shè)定機(jī)關(guān)評估外，應(yīng)強(qiáng)化實(shí)施機(jī)關(guān)定期評估制度，并引進(jìn)公共參與機(jī)制進(jìn)行論證。行政審批設(shè)定機(jī)關(guān)根據(jù)評估意見調(diào)整相應(yīng)事項(xiàng)。完善事中、事后監(jiān)管機(jī)制，避免出現(xiàn)管理真空。通過搭建政府市場主體信息公示平臺，實(shí)現(xiàn)市場主體的注冊登記、行政審批等信息共享；通過告知性備案、行政執(zhí)法檢查等常規(guī)方式加強(qiáng)日常監(jiān)管，矯正和懲戒違法行為；通過行政指導(dǎo)、風(fēng)險提示等行政服務(wù)措施，提升軟監(jiān)管能力。健全執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，保障行政審批合法實(shí)施。建立行政審批裁量基準(zhǔn)制度，避免權(quán)力濫用。
（作者單位：黑龍江省新聞出版廣電局）
堅持依法行政需提高五種能力
郭永年
新形勢下，作為新聞出版管理部門，如何提高依法行政能力，找準(zhǔn)深化新聞出版改革的突破口，已成為當(dāng)務(wù)之急。為此，需要從提高把握導(dǎo)向、服務(wù)發(fā)展、履職盡責(zé)、監(jiān)督管理和當(dāng)好表率五種能力入手，積極構(gòu)建行業(yè)發(fā)展新模式，不斷開創(chuàng)行業(yè)發(fā)展新局面。
提高把握導(dǎo)向的能力。只有牢牢把握正確的導(dǎo)向，才能不斷鞏固全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的思想政治基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)營造良好的輿論環(huán)境。為此，新聞出版行業(yè)需要大力加強(qiáng)馬克思主義新聞出版觀教育，踐行黨的群眾路線教育實(shí)踐活動，牢記文化使命，恪守職業(yè)道德，編輯出版更多傳遞正能量、思想性藝術(shù)性可讀性相統(tǒng)一的優(yōu)秀作品，為傳播先進(jìn)文化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢貢獻(xiàn)力量。
提高服務(wù)發(fā)展的能力。當(dāng)前，新聞出版產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入快車道，但企業(yè)市場主體地位不牢固、經(jīng)營管理機(jī)制不健全、集約化程度不高、專業(yè)化程度不精等現(xiàn)象仍然存在。改革、發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級的新課題、新任務(wù)，要求我們順應(yīng)數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展的新趨勢，培育新型業(yè)態(tài)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新成果檢驗(yàn)依法行政的新成效。
提高履職盡責(zé)的能力。改革越深入，發(fā)展越提速，挑戰(zhàn)就越嚴(yán)峻。堅持依法行政，提高履職盡責(zé)能力，就需要敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，堅決防止不作為、慢作為和等作為等消極行為，更好發(fā)揮政府作用，不斷提高依法行政的能力。該管的要管到位，該減的要減到位，該改的要改到位，該放的要放到位，該轉(zhuǎn)的要轉(zhuǎn)到位，該強(qiáng)化的要強(qiáng)化到位，該處罰的要處罰到位，從而進(jìn)一步理順關(guān)系，讓市場在資源配置中起決定性作用，做強(qiáng)主業(yè)、做大產(chǎn)業(yè)，不斷挖掘新聞出版業(yè)新優(yōu)勢。
提高監(jiān)督管理的能力。堅持依法行政，提高行政監(jiān)管能力，就需要正確處理黨委、政府、市場、社會之間的關(guān)系，積極推動管理職能轉(zhuǎn)變，在深化改革中加強(qiáng)管理，在繁榮發(fā)展中創(chuàng)新管理，在服務(wù)過程中更好地促進(jìn)管理。抓住損害群眾利益和影響行業(yè)秩序的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，綜合運(yùn)用道德約束、法律規(guī)范、行政處置、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等多種手段，做到簡政放權(quán)、綜合治理和加強(qiáng)監(jiān)管多管齊下、綜合施策，不斷開創(chuàng)新聞出版業(yè)發(fā)展新局面。
提高當(dāng)好表率的能力。新聞出版業(yè)管理部門是引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的組織者、管理者和實(shí)踐者，堅持依法行政，必須從改進(jìn)作風(fēng)入手。我們要自覺率先垂范，帶頭在抓細(xì)、抓實(shí)、抓常上下苦功，主動架起密切管理部門與服務(wù)對象關(guān)系的“連心橋”，真正打通服務(wù)基層和群眾的“最后一公里”，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)行業(yè)發(fā)展“零距離”，不斷在推進(jìn)新聞出版業(yè)大發(fā)展上下真功夫、在服務(wù)新聞出版業(yè)大繁榮中見實(shí)效。
（作者單位：安徽省新聞出版廣電局）
新聞出版違法行為的事數(shù)形態(tài)分析
段瑞杰
近年來，新聞出版方面的案件呈現(xiàn)多樣化與復(fù)雜化。在處理過程中，行政違法行為事數(shù)的認(rèn)定存在諸多分歧，從而影響具體的法律適用以及處罰公正。行政法學(xué)界對此并沒有統(tǒng)一定論，筆者試圖借鑒刑法理論分九種情況加以分析，希望能為促進(jìn)相關(guān)行政執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和法治化提供一點(diǎn)借鑒和參考。
繼續(xù)性的行政違法行為，也叫持續(xù)性的行政違法行為，指一個違法行為發(fā)生之后，行為以及由此造成的不法狀態(tài)一直處于持續(xù)之中。此類行為具有延續(xù)性，在本質(zhì)上是一事，應(yīng)按一事處罰。
連續(xù)性的行政違法行為，是指在較長時間內(nèi)反復(fù)實(shí)施同一種行政違法行為的情形。包括以某種行政違法為常業(yè)或習(xí)性的違法。處理時應(yīng)按一事處罰。
競合性的行政違法行為有如下情形：（1）法條競合指一個違法行為同時觸犯數(shù)個具有包容或交叉關(guān)系的具體法律條文，依法只適用其中一個法條處罰量刑。這其中有四種類型：特別關(guān)系、補(bǔ)充關(guān)系、吸收關(guān)系、擇一關(guān)系。處理原則應(yīng)為當(dāng)法條重合時，特別法優(yōu)于普通法；在某些特殊情況下適用重法優(yōu)于輕法原則。（2）想象競合是指基于一個違法目的，實(shí)施一個違法行為，同時違反數(shù)個行政法律規(guī)范的情況。即一行為違反數(shù)個法律規(guī)范、實(shí)質(zhì)的一個違法行為，屬想象的數(shù)個違法行為，系觀念的競合。基本特征是：行為人只實(shí)施了一個行為，該行為觸犯數(shù)個行政法律規(guī)范。處理原則是擇一重罰。
牽連性的行政違法行為，指相對人以實(shí)施某一違法行為為目的，但其手段或結(jié)果又構(gòu)成其他違法形式的情形。其特征為存在數(shù)個符合違法構(gòu)成要件的違法行為；數(shù)個違法行為間具有手段與目的或原因與結(jié)果的關(guān)系并共同構(gòu)成有機(jī)整體；行為人只追求一個違法意圖，但可以將數(shù)個行為分別確定為目的或原因、手段或結(jié)果；直接實(shí)施違法目的是主行為，為實(shí)現(xiàn)這一目的創(chuàng)造條件或進(jìn)行輔助的是從行為。處理原則：采取吸收原則，遵循擇一重罰。
選擇性的行政違法行為，指實(shí)施多個不同的行政違法行為，觸犯同一法條的情形。特征是：多個相關(guān)違法行為規(guī)定在同一法條中；一個選擇性法條包含并可以分解為多個獨(dú)立的行為；其所包含的各個獨(dú)立的違法行為的嚴(yán)重程度相同；各個獨(dú)立的違法行為均適用同一罰則。處理原則應(yīng)為不作數(shù)事并罰，而以該選擇性違法行為從重或加重處罰。
聚合性的行政違法行為，指不同的行政違法行為出于同一目的，同時聚集于同一載體之上的現(xiàn)象，各行為之間不存在法律上的牽連，是相互獨(dú)立的法律行為。處理原則是數(shù)事并罰。共同性的行政違法行為，是指違法行為的主體不止一個，而是有兩個或兩個以上。在進(jìn)行行政處罰時，應(yīng)綜合考慮，分別處罰。
多次性的行政違法行為指違法行為不止一次發(fā)生，而是兩次甚至屢次發(fā)生。此時應(yīng)區(qū)別以下兩種情況進(jìn)行處理：性質(zhì)相同的，作為同一種違法行為，累計處理；性質(zhì)不同的，分別定性，數(shù)事并罰。
復(fù)合性的行政違法行為，指多個違法主體多次實(shí)施多個違法行為。處理原則應(yīng)為對每個違法主體按照聚合性違法行為進(jìn)行分別處理。
總之，行政法與刑法在法理上是相通的，可以運(yùn)用刑法的一些基本原理指導(dǎo)行政執(zhí)法。因此，對于行政違法行為的事數(shù)的認(rèn)定，不能一概而論，應(yīng)當(dāng)對案情做充分的調(diào)查取證，具體情況具體分析。
（作者單位：河南省安陽市文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)）
